Янукович застосував право вето

Президент України Віктор Янукович відповідно до частини другої статті 94 Конституції України повернув зі своїми пропозиціями для повторного розгляду парламентом Закон «Про ландшафти».

Пропозиції Глави держави під час повторного розгляду зазначеного Закону на пленарному засіданні Верховної Ради доповідатиме Представник Президента України у Верховній Раді Ю.Мірошниченко.

ПРОПОЗИЦІЇ
до Закону України «Про ландшафти»

Прийнятий Верховною Радою України 23 лютого 2012 року Закон України «Про ландшафти» не може бути підписаний, виходячи з такого.

1. Як видно з преамбули, Закон спрямований на забезпечення охорони, регулювання та планування ландшафтів з метою їх збереження та невиснажливого використання для задоволення екологічних, культурних, оздоровчих, економічних та інших потреб суспільства.

Водночас аналіз Закону свідчить, що він здебільшого складається з положень декларативного характеру, ним не визначено механізмів, які забезпечили б реальну охорону ландшафтів та їх збереження.

Так, за Законом принципами та завданням державного регулювання ландшафтів визначено, зокрема, збереження та захист ландшафтів, запобігання руйнуванню елементів ландшафтів та заподіянню ландшафтам і їх компонентам будь-якої шкоди, запобігання або зменшення будь-якого погіршення стану ландшафтів шляхом їх відновлення, рекультивації земель, сталий (збалансований) розвиток ландшафтів на засадах гармонізації екологічних, соціальних та економічних аспектів їх функціонування, урахування природної структури ландшафту та його особливостей на стадії планування лінійних інженерних споруд. Додержання таких принципів є обов'язковим, зокрема, під час здійснення господарської діяльності (стаття 4).

Однак Закон не передбачає жодних механізмів реалізації наведених положень, не визначає гарантій їх додержання, не встановлює і відповідальності за їх ігнорування.

Натомість Закон перевантажено теоретичними, декларативними викладками.

Наприклад, для раціонального використання та охорони ландшафтів Законом запроваджується складна і розгалужена класифікація ландшафтів за різними критеріями – за природними факторами формування; за антропогенними факторами формування; за стійкістю до антропогенного навантаження; за ступенем зміни; за природною, історико-культурною та археологічною цінністю (стаття 14). Законом також передбачено ідентифікацію ландшафтів (комплекс робіт щодо встановлення просторових меж окремих ландшафтів на основі їх класифікації) для їх подальшої охорони, регулювання та планування, що здійснюватиметься Радою міністрів Автономної Республіки Крим та місцевими органами виконавчої влади (стаття 15).

При цьому об'єктивних, реальних критеріїв, процедури віднесення ландшафтів до тих чи інших груп у Законі не наведено. Не визначено Законом і правового режиму тих чи інших категорій ландшафтів, наслідків їх ідентифікації.

За таких обставин запровадження на законодавчому рівні зазначеної класифікації, ідентифікації ландшафтів не матиме жодних правових, практичних наслідків.

Законом запроваджується здійснення ландшафтного планування (стаття 18). Передбачається, що ландшафтне планування спрямоване на регулювання використання та охорони ландшафтів шляхом обов'язкового врахування відповідних вимог під час розроблення, затвердження та впровадження містобудівної документації на державному, регіональному та місцевому рівнях, ухвалення та реалізації відповідних рішень; воно поширюється на заселені і незаселені території та є обов'язковим для будь-якої господарської діяльності.

Встановлюючи обов'язковість ландшафтного планування для будь-якої господарської діяльності, Закон не передбачає ні процедур, ні порядку контролю за додержанням таких зобов'язань, ні відповідальності за їх порушення.

За статтею 19 Закону охорона ландшафтів здійснюється шляхом запровадження системи регулювання користуванням ландшафтами і передбачає, зокрема, врахування вимог щодо охорони ландшафтів у містобудівній документації при плануванні, забудові та іншому використанні територій на державному, регіональному та місцевому рівнях, врахування вимог щодо охорони ландшафтів при проведенні державної екологічної експертизи та державної експертизи землевпорядної документації. Водночас конкретних вимог щодо охорони ландшафтів Закон не передбачає, що унеможливить реалізацію названого положення статті 19.

Декларативний характер мають й інші положення Закону, в яких лише в загальній формі йдеться про участь громадян та їх об'єднань у заходах щодо охорони та використання ландшафтів (стаття 11), запровадження та проведення моніторингу ландшафтів (стаття 13), про державний облік ландшафтів (стаття 16), визначаються компоненти ландшафтів (стаття 17), державний та громадський контроль у сфері охорони та регулювання ландшафтів (статті 21 і 22).

Низку ж питань Закон відносить до сфери регулювання підзаконними актами.

Так, встановлення порядку розроблення та затвердження ландшафтних планів державного, регіонального та місцевого рівнів, порядку ведення моніторингу ландшафтів та їх державного обліку, порядку ідентифікації ландшафтів, порядку встановлення меж та розмірів ландшафтів, порядку їх відображення в документації землеустрою, містобудівній документації, затвердження класифікатора ландшафтів Законом покладається на Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (стаття 6, частина восьма статті 14, частина третя статті 17, частина восьма статті 18).

2. В основу концепції Закону покладено визначення терміна «ландшафт». Зокрема, ландшафт визначено як територію, що складається з природних або природних та антропогенних компонентів і комплексів, які взаємодіють між собою (стаття 1), але визначення понять «антропогенний компонент» і «антропогенний комплекс» Закон не містить.

За таких обставин наведене в Законі визначення базового терміна «ландшафт» не відповідає принципу юридичної визначеності як складової конституційного принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України, Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 та від 22 грудня 2010 року №23-рп/2010).

З цього приводу слід також зауважити, що за Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (який Законом, що надійшов на підпис, визначено як складову ландшафтного законодавства) територією є частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси (стаття 1).

Тож розмежування термінів «ландшафт» та «територія» і чітке визначення предмета правового регулювання Закону, який надійшов на підпис, є практично неможливим.

У зв'язку з цим слід наголосити, що суспільні відносини щодо забезпечення охорони ландшафтів вже є предметом регулювання низки чинних законів з питань охорони навколишнього природного середовища, норми яких спрямовані, зокрема, на охорону, збереження та невиснажливе використання ландшафтів як цінного об'єкта правової охорони довкілля.

Так, спеціальним законом, який визначає правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища, є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». За цим Законом ландшафти та інші природні комплекси підлягають державній охороні і регулюванню використання на території України (частина перша статті 5).

Питання охорони й збереження ландшафтів врегульовані також і Законом України «Про природно-заповідний фонд України». За цим Законом природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об'єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів (стаття 1). До природних територій та об'єктів названий Закон відносить регіональні ландшафтні парки, заказники, в тому числі ландшафтні, заповідні урочища, якими оголошуються відокремлені цілісні ландшафти, що мають важливе наукове, природоохоронне і естетичне значення (частини перша – третя статті 3, частина перша статті 29).

Закон України «Про екологічну мережу України» встановлює, що екомережа – це єдина територіальна система, яка утворюється з метою, зокрема, збереження ландшафтного різноманіття через поєднання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природного середовища і відповідно до законів та міжнародних зобов'язань України підлягають особливій охороні (стаття 3); проектування екомережі передбачає, зокрема, визначення перспективних напрямів забезпечення збереження та невиснажливого використання цінних ландшафтів та інших природних комплексів, об'єктів і територій (стаття 14).

Крім того, питання охорони, збереження та використання ландшафтів, які мають історичну цінність, а також ландшафтів, які належать до культурної, історичної та археологічної спадщини регламентовано Законами України «Про охорону культурної спадщини» та «Про охорону археологічної спадщини» .

За таких обставин навряд чи є потреба ще в одному законі, який не матиме чітко визначеного предмета правового регулювання, складатиметься з декларацій і не запроваджуватиме принципово нових підходів у регулюванні відносин з охорони та збереження ландшафтних територій.

3. Низка положень Закону не відповідає конституційним засадам організації та здійснення державної виконавчої влади.

Згідно з Основним Законом України повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються виключно Конституцією України (частина друга статті 85, пункт 31 частини першої статті 106). На цьому неодноразово наголошував і Конституційний Суд України (Рішення від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004 у справі про Координаційний комітет, від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007 у справі про звільнення судді з адміністративної посади).

За пунктом 15 частини першої статті 106 Конституції України питання щодо утворення, реорганізації, ліквідації міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади (із відповідним визначенням його назви, статусу, сфери діяльності, завдань і функцій) належить до виключної компетенції Президента України.

Реалізовуючи це конституційне повноваження, Глава держави затверджує положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (частина третя статті 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»). Отже, саме Президент України визначає функціональну спрямованість центральних органів виконавчої влади, затверджує схему їх організації та взаємодії.

Усупереч наведеним конституційним положенням Закон, що розглядається, визначає органи, що здійснюють державне регулювання та управління у сфері охорони ландшафтів (центральні органи виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, земельних ресурсів, лісового господарства, регіонального розвитку і будівництва, охорони культурної спадщини, аграрної політики), вирішує питання розподілу компетенції між ними (частина перша статті 5, статті 8, 9).

Крім того, за Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерство є органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики (статті 1, 6,16).

Так, наприклад, Міністерство екології та природних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади з формування і забезпечення реалізації державної політики у сфері, зокрема, охорони навколишнього природного середовища (Указ Президента України від 13 квітня 2011 року № 452); Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України – центральним органом виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної житлової політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування та житлово-комунального господарства (Указ Президента України від 31 травня 2011 року № 633); Державне агентство земельних ресурсів України – центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин (Указ Президента України від 8 квітня 2011 року № 445), тощо.

У Законі ж, що надійшов на підпис, для позначення відповідних центральних органів виконавчої влади вживаються поняття «центральні органи виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, земельних ресурсів, лісового господарства, регіонального розвитку і будівництва, охорони культурної спадщини, аграрної політики», «центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів», «центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів», «центральний орган виконавчої влади з питань охорони культурної спадщини», «центральні органи виконавчої влади з питань здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, з питань здійснення державного нагляду (контролю) у сфері агропромислового комплексу».

4. Низка положень Закону, що надійшов на підпис, не відповідає чинним законодавчим актам, які є базовими у регулюванні відповідних суспільних відносин.

Так, статтею 7 Закону, що розглядається, до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим та місцевих органів виконавчої влади віднесено встановлення меж та розмірів ландшафтів, їх відображення в документації із землеустрою і містобудівній документації, а також забезпечення збереження ландшафтів при розробленні та затвердженні містобудівної документації та документації із землеустрою (абзаци шостий, сьомий).

Це не відповідає Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», за яким рішення про розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів або щодо коригування окремих їх розділів приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна обласна або районна рада (частина перша статті 14), містобудівна документація на місцевому рівні оновлюється за рішенням місцевих рад (частина друга статті 16).

Законом, що надійшов на підпис, до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері охорони та регулювання ландшафтів віднесено «ведення державного земельного кадастру з додатковим розділом обліку ландшафтів» (стаття 9).

Слід зазначити, що основним законодавчим актом, що регулює питання ведення Державного земельного кадастру, є Закон України «Про Державний земельний кадастр». Цей Закон визначає Державний земельний кадастр як єдину державну геоінформаційну систему відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами (стаття 1) і встановлює вичерпний перелік інформації, яка відображається при здійсненні обліку якості земельних угідь: дані, що характеризують землі (а не території, як передбачено Законом, що надійшов на підпис) за природними і набутими властивостями, впливають на їх продуктивність та економічну цінність, а також за ступенем техногенного забруднення грунтів (частина четверта статті 33).

Окремого ж обліку ландшафтів як територій у Державному земельному кадастрі Законом України «Про Державний земельний кадастр» не передбачено.

Викликають зауваження і положення Закону, який надійшов на підпис, стосовно державного обліку територій ландшафтів як складової частини державних кадастрів інших природних ресурсів (частина перша статті 16).

Так, за Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» державні кадастри природних ресурсів ведуться для обліку кількісних, якісних та інших характеристик лише природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання (частина перша статті 23).

Однак Закон, який надійшов на підпис, не відносить ландшафти до природних ресурсів. Як уже зауважувалось, Закон, що розглядається, визначає ландшафт як територію, що складається з природних або природних та антропогенних компонентів і комплексів, які взаємодіють між собою.

Тож запровадження ведення державного обліку ландшафтів як складової державних кадастрів природних ресурсів спричинить колізію правових норм щодо ведення зазначених кадастрів. Крім того, є незрозумілим, у складі якого саме державного кадастру із природних ресурсів має вестися державний облік ландшафтів.

5. Статтею 10 Закону визначено повноваження органів місцевого самоврядування у сфері охорони та регулювання ландшафтів. При цьому Закон не конкретизує, які саме органи місцевого самоврядування і якого рівня будуть здійснювати такі повноваження.

За Конституцією України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради (частини третя та четверта статті 140).

Ці конституційні положення відображено й у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законах України, якими чітко визначаються повноваження органів місцевого самоврядування (в розрізі рад та виконавчих органів рад) у відповідних сферах суспільного життя.

Відсутність у Законі конкретизації, які саме органи місцевого самоврядування мають здійснювати ті чи інші повноваження у сфері охорони та регулювання ландшафтів, призведе до порушення норм статті 19 Конституції України, за якою органи місцевого самоврядування, їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також ускладнить виконання на практиці положень Закону, що надійшов на підпис, створить ризик конфлікту між відповідними радами, виконавчими органами рад.

6. Законом закріплюється участь громадян та їх об'єднань у здійсненні заходів щодо охорони та використання ландшафтів. При цьому Закон наділяє громадян та їх об'єднання невластивими правами, зокрема правом подавати до суду позови про відшкодування збитків, завданих державі внаслідок забруднення, засмічення та виснаження ландшафтів (абзац шостий статті 11).

У зв'язку з цим слід наголосити, що в даному випадку ні громадяни, ні об'єднання громадян не будуть учасниками правовідносин, що виникають із завдання майнової (матеріальної) шкоди державі, вони не є суб'єктом порушених прав, інтересів.

Тому наділення громадян, об'єднань громадян правом на подання до суду позовів щодо відшкодування державі збитків, завданих забрудненням, засміченням, виснаженням ландшафтів, не підтримується.

Ураховуючи викладене, пропоную Закон України «Про ландшафти» відхилити як такий, що не відповідає Конституції України, базовим законодавчим актам у сфері охорони навколишнього природного середовища, не забезпечує комплексного врегулювання окреслених питань та не впроваджує принципово нових підходів до охорони ландшафтів.

Президент України Віктор ЯНУКОВИЧ